互联网上网服务行业迎重大新政

　　2014年11月16日，文化部、工商总局、公安部、工业和信息化部发布了《关于加强执法监督，完善管理政策，促进互联网上网服务行业健康有序发展的通知》，文化部出台了《关于推动互联网上网服务行业转型升级的意见》等两个文件，标志着我国互联网上网服务业管理的新型政府职能的全面确立和系统化。根据党的十八届三中、四中全会关于转变政府职能、依法治国的要求，文件对上网服务业的产业属性、监管范围、服务内容等作了明确的界定，第一次提出了全领域监管的管理理念，第一次提出了保护互联网上网服务企业的自尊和自信的价值观念等等，为各级党委、政府制定互联网上网服务行业发展规划和扶持政策提供了理论依据。
 
　　一、文件出台背景
 
　　互联网上网服务行业新政策出台的背景主要有以下五个方面。
 
　　一是落实建设法治国家的要求。党的十八届四中全会提出“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”这就是让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”，调动经营人员的积极性，为互联网上网服务经济的发展不断地注入新动力。对管理部门来说，企业可以履行的交给企业，协会可以做到的交给协会，“法要周延、事要简便”，管少、管对才能管好。目前我们已经建立了比较完整的文化市场执法体系，现在重要的任务是使这个体系来适应事中事后监管的需要。
 
　　二是实施简政放权的举措。党中央明确要求，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”这两个文件为互联网上网服务的管理部门和企业明确界定了“负面清单”、“权力清单”及“责任清单”。要减少行政审批事项，禁止变相审批。省市文化管理部门要从具体行政审批事项中解脱出来，制定长远发展规划，加强政策指导。
 
　　三是破除产业发展障碍的需要。全国有互联网上网场所14万家，安排100多万人就业，我省有互联网上网场所13195家，解决就业10多万人，每年营业收入35.40985亿元，创造利润19.88382亿元，上交税收1.25589亿元。谁也不能否认互联网上网服务行业给社会和文化产业作出的贡献，但在过去始终得不到社会应有的理解和尊重。在凡事审批的前提下，规划布局限制了市场发展，新的社会资本无法进入互联网上网服务行业，市场缺乏活力，束缚了互联网上网服务行业产业的发展，到了非破不可的时候了。同时，商事登记制度的改革，互联网上网服务场所审批由前置审批改为后置审批，须有相应政策予以配套。
 
　　四是为转型升级试点取得了明显成效。从去年12月至今年8月，文化部在北京市、上海市、湖南长沙市、河南洛阳市等四省市19家网吧和文化站开展了“转型升级、提升形象”的试点。通过试点，带动了互联网上网行业发展，激发了内在积极性，行业的形象明显改变。从社会效益讲，他们主动承担社会责任，努力改善上网服务条件和环境，主动为社区居民义务服务，主动参与政府公共文化服务，自觉拒绝未成年人进入，互联网上网企业从被指责、被误解的行业，成为了人民大众追求现代科技文化生活需要的服务平台，赢得了社会的理解和尊重，回归到了互联网上网行业的自尊和自信。从经济效益上讲，它适应了追求现代、服务多元化的需求，从单一的上网服务发展成为符合信息化时代特点的现代化文化休闲场所和社区信息服务平台，试点的互联网上网场所经营收入日渐看涨，月均利润在20万元以上，兼营收入超过机时费收入，达到了60％左右，告别了过去以机时费收入为主营收入的经营模式。试点所探索出管理和经营模式成为了上网服务行业发展新的转折点，也成为文化市场管理的转折点。在推动全国互联网上网服务行业扩大试点、突破发展难点的关健时候，需要新的政策提供保障。
 
　　五是文化部的全力推进。文化部经过了一年多的调研和多年的试点工作准备，先后与教育部、团中央、新华社和关心下一代工作委员会等单位，组织相关文化部门，开展了全面调查和解剖，客观评估了自2002年以来管理政策的效果和得失，研究政策完善的思路和着力点。文化部还组织驻外使领馆的文化处，了解了世界各国和地区的上网服务场所管理政策。分管部长项兆伦亲力亲为，在这一年半时间里，走访了城市、农村的100多家上网场所，掌握了大量的第一手材料，为互联网上网新政策出台打下了扎实的基础。
 
　　二、政策主要内容及意义
 
　　（一）文化部、工商总局、公安部、工业和信息化部《关于加强执法监督，完善管理政策，促进互联网上网服务行业健康有序发展的通知》[文市发[2014]41号]
 
　　1、关于加强执法监督，规范市场秩序的问题。
 
　　①依法查处无证照经营行为
 
　　要求我们做好四个“要”的工作：即一要加强分工协作，明确重点，加大查处力度。二要积极发动社会力量全面排查。三要建立信息沟通反馈机制。四要规范和督促互联网接入服务行为。
 
　　②依法查处接纳未成年人行为
 
　　文件明确了依法查处接纳未成年人的四种行为，一是锁闭门窗接纳未成年人。二是多次接纳未成年人。三是为未成年人提供公卡公号或他人身份证件。四是接纳未成年人长时间连续上网等行为。
 
　　及时发现接纳未成年人的三种途径，一是文化行政部门和综合执法机构巡查查处。二是12318等电话举报。三是群众、行业协会、上网服务企业及义务监督员的监督举报。
 
　　③改善上网服务场所环境
 
　　要求我们从四个方面管好管到位。一是建立环境台帐，确保上网服务场所敞亮、开放、整洁。二是纳入地方文明创建考核评价体系。三是公安部门管理好用火用电、消防通道等安全问题。四是依法查处未悬挂禁烟标志或者发现吸烟不予制止的行为。
 
　　④健全重点地区督查制度
 
　　一是公布重点督办地区名单。二是实行责任追究。
 
　　有三个问题值得关注。一是确立“全领域监管”的管理理念，这是这是互联网上网管理的转折点，即从重事前审批轻事后监管转变到对经济活动的全领域进行监管，管理的责任更明确，任务更重，效果更好。要求我们“要做到严格执法与人性化服务相结合、依法取缔与政策疏导相结合”。要求监管部门不仅要管好准入，还要管好事中、事后，管住不出问题，还要通过政策支持和环境培育，帮助行业提高发展水平。二是对取得营业执照后未通过审批即擅自开展上网服务经营活动场所由工商部门查处问题，目前看来有一定的执行难度。今年9月5日，省政府办公厅关于印发《湖南省工商登记制度改革后续市场监管工作意见》的通知已经明确，“已取得营业执照而未取得有关许可证或批准文件的，由许可部门为主负责查处，工商行政管理部门予以配合。”三是要履行好法定职责，须加强与工商、公安、电信等部门的联系沟通与支持配合。
 
　　2、关于完善准入政策，促进公平竞争的问题。
 
　　针对互联网上网服务行业“存在行政干预过多、市场机制扭曲、行业缺乏竞争和活力等问题”，文件调整了互联网上网服务场所新的审批政策。
 
　　①取消总量限制，降低准入门槛
 
　　自今年11月16日起，互联网上网管理实施“两取消一调整一凡是”的新政策，即取消上网服务场所的总量和布局要求；取消对上网服务场所计算机数量的限制；场所最低营业面积调整为不低于20平方米，计算机单机面积不低于2平方米。凡是符合设立条件的申请，县级以上文化行政部门应当依法受理、审批。
 
　　②实行先照后证管理
 
　　国家对上网服务场所的经营活动实行许可制度。申请人依法取得《网络文化经营许可证》后，方可营业。
 
　　③鼓励多元化和连锁经营
 
　　鼓励上网服务场所丰富经营业态。取消连锁企业设立的认定，连锁规模、连锁方式由上网服务场所自主决定。
 
　　④扩大长效机制试点范围
 
　　凡申请试点的地区，还可试用以下政策：在行政审批事项上，一是上网服务场所距中学、小学校园出入口最低交通行走距离不低于200米。二是允许试点地区将上网服务场所不得在居民住宅楼（院）内设立，调整为不得在居民住宅楼内设立。农村地区依法取得消防安全手续的合法用房可以设立。在互联网上网企业经营活动上，一是可不对上网服务场所营业时间做统一规定。二是允许试点地区上网服务场所经营非网络游戏。
 
　　这一部分，有三个问题值得关注，一是取消总量限制，降低准入门槛，凡符合设立条件的，县级以上文化行政部门应当依法受理和审批，体现了“法定职责必须为”的法制理念。二是取消各级连锁企业设立认定，连锁规模、连锁方式由上网服务场所自主决定，体现了“法无禁止即可为”的社会主义市场经济法制思想。三是未纳入试点地区不适用这一政策。
 
　　3、关于推动上网服务行业转型升级问题，将在第二个文件中详细解读。
 
　　（二）文化部《关于推动互联网上网服务行业转型升级的意见》文市发[2014]42号文市发[2014]42号文件与文市发[2014]41号所体现的政策意图是一脉相承的，紧紧围绕优化产业环境、扩大试点成果、推动上网服务产业繁荣主题，在《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见要求》精神指引下，共推互联网上网服务行业转型升级工作。
   
　　 1、意义和原则
 
　　①理论上的创新。文件对上网服务业的产业属性准确界定为“上网服务行业是诞生于信息化时代、体现科技进步的现代服务业”。充分肯定了互联网上网服务行业在缩小城乡信息差距、解决流动人口和低收入群体上网问题、丰富人民群众精神文化生活等方面发挥了积极作用；为上百万人提供了就业岗位、为一亿多消费者提供了公共上网空间，庞大的设备更新和软件应用需求也促进了相关产业的发展壮大。认为在互联网日益成为人们的生活方式和社会日常运行必要条件的形势下，上网服务行业仍有广阔的市场需求和创新潜力。这将成为我们在互联网上网服务制定规划、政策、从事管理、企业经营的理论依据。
 
　　②指导原则：坚持以市场为导向，充分发挥市场在资源配置中的重要作用。坚持监管与服务并重的原则。注重保护企业的自尊、自信，维护企业合法权益，鼓励创新，促进发展。
 
　　这里值得关注的是，管理部门从对互联网上网行业单一行政管理转变为监管与服务并重，尊重企业主体地位、激发内在活力。没有行业的自尊，就没有行业的健康发展，没有市场竞争就没有优胜劣汰。要形成监管部门与市场主体的良性互动。把保护行业自尊、恢复市场竞争，作为监管和引导行业转型升级的基本立足点和出发点。
 
　　2、工作目标
 
　　①以“转型升级、提升形象”为目标，完善管理政策，探索多种业态和经营方式，改善环境，优化服务，提升行业整体形象。
 
　　②把上网服务场所改造成为适合不同消费群体，兼具上网服务、社交休闲、竞技娱乐、电子课堂、远程服务、电子商务等多功能的信息服务平台和文化活动场所。
 
　　③推动上网服务行业成为具有现代管理水平的服务业。
 
　　3、主要内容
 
　　①管理上网服务场所环境
 
　　要把改善上网服务场所环境作为推动行业转型升级的重要内容，引导和支持上网服务场所改造上网环境，使之成为敞亮、开放、整洁的公众文化场所，建立脏乱差上网服务场所台账，加强监督指导。。
 
　　②引导上网服务行业提升管理和服务水平
 
　　鼓励发展连锁经营，以连锁促进转型升级。推动上网服务企业引入先进管理理念和运行规范。发挥品牌效应，带动上网服务行业提升管理和服务水平。
 
　　③鼓励上网服务场所丰富经营业态
 
　　鼓励上网服务企业拓展经营范围，改变以“机时费”收入为主的单一盈利模式，丰富经营业态。支持上网服务场所组织电子竞技、棋牌比赛等活动，扩大消费人群，尤其是吸引中老年人参与活动，改善用户结构。    
 
　　④鼓励上网服务场所参与公共文化服务
 
　　鼓励把符合条件并积极参与公共文化服务的上网服务场所，纳入政府采购范围，实行购买服务。鼓励上网服务场所发挥自身优势，积极开展社区便民服务，参与文化下乡、科技下乡等活动。鼓励农村地区的上网服务场所参与农村公共文化服务，将上网服务场所纳入社会公众和基层组织的监管视线。
 
　　4、落实监管部门工作职责
 
　　各级文化行政管理部门和文化市场综合执法机构要把推动上网服务行业转型升级作为管理工作的重点，形成“一管二引三扶”的工作格局，即管好上网场所的环境改造和升级，建立上网场所环境台帐，纳入文明创建考评体系。引导好上网场所探索多种业态和经营方式，把上网行业做大做强。扶持互联网上网行业发展，减少不必要的行政干预，消除制约行业发展的政策限制和制度壁垒，把互联网上网服务企业纳入支持小微文化企业发展的工作范围，积极利用各类产业扶持政策和资金，推动上网服务企业规范经营；推动银企合作，为企业融资发展提供服务和支持，为上网服务行业转型升级创造良好环境。