《花垣县县城区和重点规划区“两违”建筑整治方案》的政策解读

现就县自然资源局起草的《花垣县县城区和重点规划区“两违”整治方案》（以下简称方案）作以下说明：

一、《方案》起草的背景

近几年，伴随着经济社会的快速发展和现代化城市建设的不断深入，因城市规划控制，重堵轻疏，违法犯罪成本低等各方面的原因造成城市规划区内外和重点规划区“两违”建筑遍地开花，存量不断增多，难以控制，严重扰乱了城市建设秩序，阻碍县域经济社会有序发展，广大市民对“两违”现象抵制的呼声也是日渐高涨。虽然自2014－2016年我县开展过“两违”专项整治，但自2017年之后，未坚持常态化管控，出现管理松散，造成“两违”历史存量越积越多。为了规范城市建设秩序，扭转“两违”行为突出的现状，完善常态化管理制度，建立健全更切合实际、更具实效的控违拆违长效机制，制定本方案具有十分重要的现实意义。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国建筑法》等法律法规的有关规定，县人民政府指派县自然资源局起草制定《方案》。

二、《方案》起草的依据

1．《中华人民共和国民法典》二百零九条、二百一十条。

2．《中华人民共和国土地管理法》四十四条、四十五条、四十八条、五十五条、五十七条、五十八条第二款、六十二条、六十三条、六十四条、六十五条、六十八条、七十四条、七十七条、七十八条、八十一条、八十二条、八十三条。

3．《中华人民共和国土地管理法实施条例》十七条、十八条、二十条、二十二条、三十四条、五十二条、五十三条、五十四条、五十七条、五十八条、五十九条。

4．《中华人民共和国城乡规划法》十一条、四十条、四十一条、四十三条、六十四条、六十五条、六十六条、六十八条。

5．《中华人民共和国建筑法》七条、八条、九条、十条。

6．《中华人民共和国水法》十七条、十八条、十九条。

7．《中华人民共和国公路法》二条、十二条、十三条、十四条、十五条、十六条、十八条。

8．《中华人民共和国行政处罚法》九条、六十三条、六十四条、六十六条、六十七条、七十二条。

9．《中华人民共和国行政强制法》九条、十二条、三十六条、三十七条、三十八条、五十三条、五十四条。

10．《湖南省自然资源厅关于印发＜规范自然资源行政处罚裁量权办法＞的通知》（湘自然资规〔2019〕5号）之《湖南省自然资源厅行政处罚裁量权标准》。

11．《湖南省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》。

12．《国土资源行政处罚办法》。

13．《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发〔2014〕117号）。

14．《罚没财物管理办法》（财税〔2020〕54号）。

15．《省级罚没物资处置工作规程》（湘财非税〔2014〕15号）。

三、《方案》起草的过程

本《方案》自4月份起草以来，先后经过二十多轮次的集体讨论、多部门参与修改，并于7月1日通过县政府常务会，7月9日通过县委常委会。起初起草的《方案》大体方向是坚持尊重历史，部门甄别，分类处置，即根据“两违”历史存量，认真排查、认真甄别、认真分类、认真处置到位。因最初的《方案》处罚标准不高，违法行为人实施的违法成本较低，一定程度上给严控“两违”带来了机制上的障碍。为维护花垣县城乡规划的严肃性和权威性，提高规划治理能力，遏制和查处违法用地违法建设行为，妥善处置依法没收的建筑物，我们认真研究《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规，并借鉴北京、广州、株洲等地的经验，制定了切合花垣实际的整治方案。2021年10月9日，按照县委、县政府的安排，对原《方案》进行重新修改；2021年10月10日，征求县城市管理和综合执法局、县财政局意见并修改，同日，局党组组织相关股室再次研究完善《方案》；2021年10月16日晚上七点，由县创建整治办召集我局、县城市管理和综合执法局、县财政局、县司法局、县法院等单位，对《方案》进行逐条研究、讨论；2021年10月25日，县政府常务副县长组织我局、县创建整治办、县城市管理和综合执法局、县财政局、县住建局、县司法局、花垣镇人民政府等单位，对《方案》逐条讨论、研究、修改。2021年10月26日，报县政府办审核，并由县创建办就修改稿分别征求县人大常委会主任田宗武、县政协主席龙仕英、县政府副县长龙光平等领导和县委政法委、县自然资源局、县农业农村局、县财政局、县住建局、县司法局、县城市管理和综合执法局、花垣镇人民政府等单位意见。2021年10月28日晚上，县政府常务副县长再次组织县创建整治办、县自然资源局、县城市管理和综合执法局、县财政局、县司法局等单位，结合各相关单位的修改意见再修改、再讨论，并对《方案》逐条细化讨论、研究、修改，形成现在的《方案》送审稿。

四、《方案》起草主要内容说明

（一）《方案》引语部分，明确整治的目的，并将参照的相关法律法规一一列出。

（二）《方案》第一部分，明确整治要达到的目标任务。

（三）《方案》第二部分，明确整治范围，除县城规划区外，还将边城茶峒历史文化名镇保护区、湖南湘西国家农业科技园区花垣核心区、空港新区、十八洞景区、集镇规划区等重点规划区列入整治范围。

（四）《方案》第三部分，提出整治“尊重历史、分类处置，消化存量、严禁增量，依法整治、形成震慑，稳妥推进、确保稳定”四条工作原则。

（五）《方案》第四部分，明确“两违”如何认定，并分别明确违法占地的六种行为和违法建设的五种行为。

（六）《方案》第五部分，明确整治处罚方式，主要有拆除、没收、处罚、处置没收建筑物、完善手续五种类型。

（七）《方案》第六部分，明确规范处置的程序，对没收的违法建筑物需要完善手续的，严格按照《花垣县依法没收违法建筑物处置暂行办法》执行。

（八）《方案》第七部分，提出五条工作推进措施。明确成立高规格的文明创建领导小组，并下设办公室对“两违”建筑集中处置统一指挥调度；明确各级工作责任；明确确保社会大局稳定；明确方案如与法律法规和上级政策相抵触的，以法律法规和上级政策为准；明确经费保障机制和严格的考核督查机制的激励机制。

方案针对花垣的历史现状和有效杜绝后患作出了重点安排，各条款可行。

五、《方案》起草重点条文说明

（一）关于“两违”认定。

明确纳入本次方案整治范围的违法占地为违反土地、规划管理法律法规，未经合法有效批准占用土地擅自建设房屋及其他设施的六种行为；违法建设为违反规划管理法律法规，未经合法有效批准或未按批准的条件进行建设的五种行为，其中将不可预料到的违法行为用专门条文进行明确。

（二）关于处置方式。

1．依法依规拆除的，明确违反《土地管理法》和违反《城乡规划法》的两种拆除情形，其中违反《城乡规划法》有五种拆除情形。

2．依法依规没收的，共有四种情形，其中第3条符合本方案规定的依法依规拆除情形但不能拆除的，只依法没收实物，对没收违法收入不作规定。

3．依法依规罚款的，明确2021年9月1日《中华人民共和国土地管理法实施条例》实施前的非法占地按老《土地管理法实施条例》的处罚标准执行，即处30元／平方米罚款，2021年9月1日《中华人民共和国土地管理法实施条例》实施后的非法占地按新处罚标准执行，即处1000元／平方米罚款；对买卖或者以其他形式非法转让土地的罚款不作规定。

4．依法处置没收违法建筑物的，明确按照《花垣县依法没收违法建筑物处置暂行办法》规定执行。

5．依法完善手续的，共有四种完善手续的情形，对土地、规划管理法律规颁布实施前的用地建房直接给予办理房地一体确权登记；对土地、规划管理法律规颁布实施后的“两违”建筑，认真分析成因，依据相关法律法规，分类处置到位；属于易地扶贫搬迁、地质灾害搬迁、渔民上岸等跨村占用耕地“两违”行为处置，按照相关政策办理；属于项目征拆历史遗留安置户由原项目指挥部制定具体安置方案，按程序办理相关手续等。

（三）关于处置程序。

1．明确县城规划区和重点规划区处置的责任主体，县城规划区由县自然资源局和县城市管理和综合执法局负责，重点规划区由县农业农村局和乡镇人民政府负责。

2．明确具体处置程序。

3．明确没收违法建筑物完善手续由县人民政府指定的没收违法建筑物接管单位按照《花垣县依法没收违法建筑物处置暂行办法》执行。